Государственно-частное партнерство – механизм развития инфраструктуры здравоохранения
Государственно-частное партнерство (ГЧП) является одним из наиболее эффективных механизмов проектного финансирования инфраструктуры в мире. Согласно данным Все- мирного банка, в мире реализовано и реализуется более 3000 проектов ГЧП. В рамках исследования, проведенного Infrastructure Partnerships Australia, было проанализировано 22 проекта, реализованных на принципах ГЧП, и 33 – в рамках государственных закупок. В результате было выявлено, что превышение стоимости по проектам ГЧП составило 58 млн долл., а общий объем заключенных сделок был равен 4,9 млрд долл. Одновременно с этим по традиционным государственным закупкам превышение стоимости составило 673 млн долл. при общем объеме в 4,5 млрд долл.
В рамках данной работы было показано, что 3,4% соглашений ГЧП были реализованы раньше срока, а 23,5% проектов, осуществляемых в рамках государственных закупок, были реализованы с задержками. Такие результаты исследований подтверждают, что использование механизма ГЧП является более эффективным методом развития общественной инфраструктуры и предоставления услуг населению. В России реализация инвестиционных проектов с применением механизма ГЧП началась относительно недавно, в основном в сфере транспортной инфраструктуры, в то время как проекты создания социальной инфраструктуры на условиях ГЧП не превышают 10% от общего числа реализованных проектов.
В настоящее время единственной формой ГЧП, установленной на федеральном уровне, является концессия. Данный механизм дает возможность государству реализовывать социально значимые проекты в сфере здравоохранения, для реализации которых необходимо привлечение масштабных объемов инвестиций. При этом от государства не требуется отвлечения бюджетных средств, что позволяет решить государственные задачи сразу по нескольким направлениям.
В классическом понимании модель концессии предполагает привлечение частного партнера (концессионера) для проектирования, строительства (реконструкции) и эксплуатации того или иного объекта. Финансирование проекта ведется за счет средств частного партнера, собственных и заемных, при этом возврат вложенных инвестиций и рентабельность проекта достигаются полностью за счет сбора платы с населения при оказании концессионером услуг. Публичный партнер (концедент) определяет требования к объекту и контролирует ход исполнения концессионером мероприятий по строительству и эксплуатации объекта. Такие проекты становятся привлекательными и реализуемыми при высоком уровне спроса на оказываемые концессионером услуги.
В настоящий момент при участии Федерального центра проектного финансирования (Группа ВЭБ) к реализации готовится первый федеральный инвестиционный проект с использованием механизма концессии. Соответствующее распоряжение о заключении концессионного соглашения в отношении объекта здравоохранения ФГБУ «Новосибирский НИИ травматологии и ортопедии им. Я.Л. Цивьяна» Минздрава России в Новосибирске подписано 19 марта председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым. Проект предполагает создание промышленно-медицинского парка как комплекса конкурентоспособных производств медицинских изделий, компоновочных узлов, сырьевых компонентов в сфере травматологии, ортопедии и нейрохирургии, в том числе для целей импортозамещения.
Промышленно-медицинский парк станет частью медицинского технопарка Новосибирской области. Основными составляющими промышленно-медицинского парка станут:- производство различных эндопротезов и погружных конструкций для сферы травматологии, ортопедии и нейрохирургии с использованием современных материалов и подходов к производству;
- производство конструкций для травматологии и ортопедии как на основе металла, так и на основе других материалов (например, биодеградируемых конструкций);
- производство экзопротезов;
- производство серии аппаратно-программных комплексов для реабилитации пациентов с патологией опорно-двигательной и нервной систем.
- Этап I (2015–2018 гг.). Проведение всех необходимых работ по созданию всех инженерных коммуникаций, которые на текущий момент отсутствуют на объекте по адресу г. Новосибирск, Первомайский район, ул. Одоевского, д. 3 (далее – объект), внутренний и внешний капитальный ремонт стен, полов, фасадов, реконструкция части площадей, оснащение производств в рамках направлений деятельности медицинского парка на реконструированной площади.
- Этап II (2018–2019 гг.). Расширение производственных площадей в области регенеративной медицины, организация производства медицинских изделий на основе 3D-технологий, создание сервисных площадей, реконструкция объекта в той части площадей, которые необходимы для запуска всего комплекса производств на нем.
Проект будет реализован за счет средств инвестора (концессионера), который будет привлечен по итогам конкурсных процедур в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Полномочия концедента при заключении и исполнении концессионного соглашения будет осуществлять Министерство здравоохранения Российской Федерации. Концессионером будут заключены кредитные договоры в целях привлечения финансирования, договоры подряда, договоры на поставку оборудования.
По концессионному соглашению на концедента будут возложены обязательства по передаче объекта концессионного соглашения концессионеру, передача концессионеру земельного участка в аренду. В обязанности концессионера будет входить реконструкция (модернизация) объекта концессионного соглашения за счет собственных и (или) привлеченных средств, организация производственной деятельности и непрерывная эксплуатация объекта концессионного соглашения.
Подробная схема контрактных взаимоотношений представлена на рисунке. Финансирование инвестиционных затрат по проекту будет осуществляться за счет средств частного инвестора и привлеченного им заемного капитала. Финансирование операционных расходов на этапе строительства и расходов на обслуживание долга планируется осуществлять также за счет средств концессионера.
Рисунок. Организационно-правовая схема реализации проекта
Возврат вложенных инвестиций и получение требуемого уровня дохода будут осуществляться частным инвестором за счет собственной коммерческой выручки. В ходе финансовоэкономического анализа объем выручки по проекту был опре- делен для каждого планируемого производ- ства. Со стороны публичного партнера частно- му инвестору будет предоставлен земельный участок под здание в аренду на срок, не пре- вышающий срока действия концессионного соглашения.
Для подтверждения экономической целесообразности реализации проекта ФЦПФ были проанализированы сценарии реконструкции существующего объекта и нового строительства. Различие между сценариями заключается в инвестиционных затратах. При реконструкции объекта стоимость работ с учетом оснащения составляет 685 млн руб. В то же время стоимость создания нового объекта с необходимыми характеристиками составляет 762 млн руб., но при этом еще потребуются дополнительные затраты на его оснащение в размере 355 млн руб., что увеличивает общую стоимость проекта до 1,45 млрд руб.
Ввиду высоких инвестиционных затрат при осуществлении нового строительства проект не окупается для частного инвестора. В случае реконструкции проект является инвестиционно привлекательным. Срок действия концессионного соглашения составляет 15 лет. Целесообразность срока действия концессионного соглашения определена на основании двух показателей.
Во-первых, срок концессионного соглашения должен превышать срок окупаемости проекта, составляющий 11 лет.
И во-вторых, срок соглашения должен быть меньше срока службы дорогостоящего оборудования, планируемого к установке в рамках реализации проекта, составляющего в среднем 15 лет с момента ввода в эксплуатацию.
Учитывая, что оборудование планируется ввести в эксплуатацию в 2016 г., его переустановку нужно будет осуществлять в 2030 г. Все прогнозные показатели по проекту были рассчитаны на 15 лет.
По результатам финансового моделирования также установлено, что при увеличении сроков реконструкции объекта происходит рез- кое ухудшение показателей проекта. Поэтому предусматриваются коэффициенты значимости критериев конкурса, стимулирующие участников максимально оптимизировать время на реконструкцию объекта в целях повышения эффективности проекта. Для критерия «Сроки реконструкции объекта концессионного соглашения» установлен коэффициент значимости 0,6, для критерия «Размер концессионной платы» – 0,4.
Данная схема реализации проекта может быть использована для развития инфраструктуры здравоохранения, поскольку имеет ряд преимуществ:
1) имущественный комплекс сохраняется в собственности концедента, что обеспечивает необходимый контроль со стороны публичного партнера;
2) права концессионера на имущество и осуществление коммерческой деятельности прямо закреплены в законе;
3) концессионер (инвестор) принимает на себя коммерческие риски, связанные с получением доходов от эксплуатации объекта;
4) в силу наличия специального федерального закона («Закона о концессионных соглашениях») практически отсутствуют правовые риски, в том числе связанные с переквалификацией договора и признанием его недействительным;
5) практически отсутствуют риски, связанные с выбором неквалифицированного инвестора в силу проведения отбора в форме конкурса и возможности предъявления квалификационных требований к претендентам;
6) есть практика использования концессионного механизма для управления объектами здравоохранения, находящимися в государственной собственности, что также снижает правовые риски и увеличивает инвестиционную привлекательность проекта.
При этом реализация проекта обеспечивает решение большого числа социальных задач, в том числе создание импортозамещающих про- изводств и 143 новых рабочих мест. А дополнительные налоговые поступления в бюджеты различных уровней составят около 2,6 млрд руб. (по последним оценкам). Также будут исключены расходы на содержание здания, составляю- щие 338,4 тыс. руб. в год, соответственно чуть более 4 млн руб. за 15 лет.
Таким образом, проект по созданию промышленно-медицинского парка может стать успешным примером взаимодействия государства и частного сектора по развитию инфраструктуры здравоохранения с использованием концессионной модели. Реализация проекта позволит привлечь частные инвестиции в регион и обеспечить развитие медицинского инновационного производства, что создаст возможности для импортозамещения.