Подходы к формированию проекта Национальной лекарственной политики. Часть 2
Часть 2
Национальная лекарственная политика как документ стратегического планирования
О Национальной лекарственной политике
В 1975 г. 28-я Всемирная ассамблея здравоохранения приняла резолюцию, рекомендующую всем странам – членам Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) разработать Национальную лекарственную политику (НЛП).
НЛП сегодня принята в 133 странах мира (из 165 исследованных стран [1]) и есть практически во всех странах Европейского союза (ЕС). НЛП – это стратегический документ, который разрабатывается на долгосрочную перспективу, как правило, 10 лет. Он объединяет и балансирует роли многочисленных участников фармацевтического рынка – от разработки новых лекарств до их рационального потребления. Основные разделы НЛП представлены на рис.1.
Рисунок 1. Составляющие Национальной лекарственной политики 
Цели и задачи Национальной лекарственной политики
Все правила и задачи, которые устанавливает данная политика, должны быть подчинены единым целям государства в этой сфере. Для России цели Национальной лекарственной политики вытекают из указов Президента РФ В.В. Путина – № 204 от 07.05.2018 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и № 642 от 01.12.2016 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации». Это:
1) увеличение ожидаемой продолжительности жизни (ОПЖ) до 78 лет к 2024 г. и до 80 лет к 2030 г.;
2) обеспечение безопасности (независимости) РФ в сфере лекарственного обращения;
3) восстановление передового научно-технологического потенциала в разработке и производстве новых лекарственных препаратов (ЛП).
Исходя из данных целей НЛП должна ответить на ряд существенных вопросов, которые схематично представлены на рис. 2.
Рисунок 2. Вопросы, на которые должна ответить Национальная лекарственная политика
Отметим, что фармацевтический рынок не является саморегулируемым, он требует от государственных органов власти постоянного вмешательства во все процессы лекарственного обращения. Сегодня в России в регулировании этого рынка задействованы Министерство здравоохранения (Минздрав России), которое обеспечивает доступность лекарств для населения и их закупку, Министерство промышленности и торговли (Минпромторг России), отвечающее за развитие отечественного производства лекарств, Министерство науки и высшего образования (Минобрнауки России), которое занимается разработкой новых лекарств, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), обеспечивающая качество и безопасность обращающихся на рынке лекарственных препаратов, и Федеральная антимонопольная служба (ФАС), контролирующая вопросы ценообразования на ЛП.
Соответственно принципиально важно, чтобы разработка НЛП носила межведомственный характер, а ведомственные стратегии развития были согласованы с ней и между собой. Система планирования и регулирования должна быть выстроена таким образом, чтобы разработанные и произведенные в России лекарства были действительно востребованы для снижения смертности, заболеваемости и инвалидности наших граждан, а фармацевтические производители знали объем внутреннего рынка на предстоящие годы, чтобы спланировать свои мощности.
При формировании этой политики «регуляторы-ведомства» сталкиваются с двумя непростыми задачами. Первая – необходимость соблюдения оптимального баланса между интересами множества субъектов лекарственного обращения: разными группами пациентов и их объединениями, фармацевтическими компаниями (в том числе отечественными и зарубежными производителями), оптовыми и розничными дистрибьюторами (государственными и частными), врачами и их общественными объединениями. Вторая – финансовые ограничения: общественные средства, направляемые на оказание бесплатной медицинской помощи, ограничены в любой стране.
В этой связи решение такой сложной многофакторной и межведомственной задачи, как разработка НЛП, требует серьезных научных обоснований, правильной расстановки приоритетов и неоднократных обсуждений.
Разработка Национальной лекарственной политики
Научное обоснование НЛП инициировала Российская академия наук (РАН), а головное ведомство в этой сфере – Минздрав России поддержал эту идею. Сегодня в РАН создан межведомственный Совет по научному обоснованию и сопровождению НЛП под руководством академика РАН В.П. Чехонина.В рамках 4 рабочих групп организована подготовка материалов по основным вопросам регулирования:
1. Координация фундаментальных и прикладных исследований в области разработки, создания и производства лекарственных средств (координатор – член-корр. РАН А.Д. Дурнев).
2. Оптимальные механизмы реализации системы всеобщего лекарственного возмещения (обеспечения) (координатор – акад. РАН Р.У. Хабриев).
3. Совершенствование системы формирования перечней ЛП и ценообразования на них (координатор – член-корр. РАН А.Л. Хохлов).
4. Обеспечение рационального и безопасного применения ЛП (координатор – член-корр. РАН Д.А. Сычев).
За общую координацию работ по научному обоснованию отвечает ученый секретарь Совета доктор медицинских наук Г.Э. Улумбекова. Следует отметить, что формировать стратегические документы и программы намного легче, когда поставлены конкретные цели. Мерилом предлагаемых решений в этих программах и стратегиях является время достижения целей и эффективность, т.е. возможность достижения результата за минимальные средства. Это главные принципы стратегического планирования.
Основы стратегического планирования в Российской Федерации
В РФ имеется серьезная база по стратегическому планированию:
- Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
- Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (ред. от 15.11.2017) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»;
- Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 28.12.2017) «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” (вместе с “Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”, “Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд”, “Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд”)».
- Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации (вместе с “Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации”)».
- Методические рекомендации по подготовке паспорта приоритетного проекта правительства РФ от 20.10.2016 № 7951п-п6;
- Методические указания по разработке национальных проектов (программ), утверждены Правительством РФ 05.05.2018.
Рисунок 3. Соподчинение главных стратегических документов в части достижения ожидаемой продолжительности жизни 78 лет
НЛП, согласно этим нормативным документам, должна сбалансировать стратегии различных ведомств и роли различных сторон в интересах достижения поставленных целей (рис. 4).
Рис. 4. 
Национальная лекарственная политика на стыке отраслевых стратегий и программ
Содержание документов стратегического планирования, согласно нормативной базе, должно содержать следующие разделы:
1. Анализ – оценка состояния соответствующей сферы.
2. Прогнозы развития на долгосрочный период.
3. Приоритеты, задачи и показатели для их измерения.
4. Способы их эффективного достижения.
5. Сроки и этапы проведения мероприятий.
6. Ожидаемые результаты проведения мероприятий.
7. План мероприятий на среднесрочный период.
В соответствии с этими рекомендациями и будут формироваться основные разделы НЛП.
Достижения и проблемы системы лекарственного обеспечения в Российской Федерации сегодня
В РФ за последние годы благодаря государственной политике достигнуты серьезные позитивные сдвиги в сфере лекарственного обращения, а именно: принят основной Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», развивается отечественная фармацевтическая промышленность, осуществляется жесткий контроль за ценами на ЛП из списка жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (ЖНВЛП), существенно повышена прозрачность процессов включения лекарств в этот перечень, внедряется система идентификации ЛП от производителя до конечного потребителя.
Вместе с тем сохраняются проблемы. Главные из них подробно разобраны в части 1 «Анализ рынка лекарственных препаратовв РФ» (см.: ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2018. Т. 4, № 4. С. 53–75).
Напомним их:
1. Недостаточное лекарственное обеспечение населения ЛП в амбулаторных условиях – сегодня за счет государства на ЛП в РФ тратится в 2,4 раза меньше в доле ВВП, чем в «новых» странах ЕС, имеющих близкий уровень экономического развития (в 2,8 раза меньше по доллару ППС). В РФ эти средства идут только на лекарственное обеспечение тех категорий населения, которые имеют специальные льготы. Всего в РФ получают бесплатные лекарства в амбулаторных условиях за счет государства только 9 млн человек, а в развитых странах – все, кто нуждается. Кстати, в названных странах сегодня продолжительность жизни составляет 78 лет, показатель которого должна достичь РФ к 2024 г.
2. Различия в лекарственном обеспечении в разных субъектах РФ, связанные с отсутствием единых подходов в формировании перечней ЖНВЛП и ценовой политики, в ряде случаев имеет место нерациональное применение лекарств. Все это вызывает недовольство населения. Так, среди опрошенных ВЦИОМ доля граждан, которые не смогли купить необходимое лекарство из-за высокой цены, с 2013 по 2017 г. увеличилась на 20% (с 39 до 47%), также растет число обращений граждан на «горячую линию» Росздравнадзора по поводу доступности ЛП.
При формировании стратегических документов предварительно необходимо определить значения макроиндикаторов и оценить объемы необходимых ресурсов для достижения поставленных целей. В части 3, проведена оценка потребностей в необходимых объемах финансирования лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях на ближайшие 2–5 лет и показателей по разработке новых лекарств в РФ на перспективу 10 лет.
1 Улумбекова Г.Э., Калашникова А.В. Подходы к формированию концепции национальной лекарственной политики. Часть 1. Анализ рынка лекарственных препаратов в РФ // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2018. Т. 4, № 4. С. 53–75.
[1] Hoebert J.M., Dijk L., Mantel-Teeuwisse A.K., et al.
National medicines policies – a review of the evolution
and development processes. J Pharm Policy Pract.
July 2013.10.1186/2052-3211-6-55.