Россия воспользовалась каналом экстренной эвакуации денег из бюджета. Резервный фонд правительства перекачивает из казны триллионы рублей на борьбу с пандемией

В условиях пандемии, повлекшей экстренные траты, ключевым каналом распределения бюджетных средств стал Резервный фонд правительства. Как сообщила "НГ" Счетная палата (СП), по состоянию на август его объем приблизился к 570 млрд руб. Но в целом за этот год, судя по данным аудиторов, через фонд прошло уже свыше 1 трлн руб. А в 2020 году он "перекачал" из бюджета на борьбу с форс-мажорами около 4 трлн руб. Этот фонд наполняется в основном "сэкономленными" в рамках бюджетной рутины средствами, которые не были вовремя освоены ведомствами. Возможность делать экстренные финансовые инъекции без дополнительных согласований - позитивный момент. Но эффективность бюджетной политики все же вызывает вопросы.

Объем Резервного фонда правительства РФ по состоянию на 1 августа составил около 568 млрд руб., сообщили "НГ" в пресс-службе Счетной палаты. По состоянию на август объем бюджетных ассигнований Резервного фонда правительства, как следует из данных аудиторов, сначала был увеличен почти на 1,6 трлн руб., а затем уменьшен более чем на 1,1 трлн руб.

Резервный фонд правительства не стоит путать с Фондом национального благосостояния (ФНБ) и тем Резервным фондом, который существовал в России до 2018 года. В ФНБ - а ранее и в Резервный фонд Минфина - направляют нефтегазовые сверхдоходы. Источники и цели Резервного фонда правительства иные.

Например, судя по анализу СП исполнения бюджета за первое полугодие, этот фонд пополнялся за счет не использованных ранее остатков средств федерального бюджета; бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление субсидий и иных межбюджетных трансфертов, по которым отсутствовали соглашения; неиспользованных субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, возвращенных в доходы бюджета. Также туда пошли средства от платежей в возмещение вреда, причиненного водным объектам во время катастрофы в Норильске.

Судя по всему, в него же идут и те ресурсы, которые не осваиваются при реализации нацпроектов (см. "НГ" от 05.08.21). По данным Минфина, исполнение расходов федерального бюджета на реализацию нацпроектов по состоянию на 1 августа составило 50,4% от плана. В лидерах нацпроект "Здравоохранение" с исполнением на уровне 72%, в аутсайдерах - "Цифровая экономика": менее 17%.

Хотя и у лидеров есть свои проблемы. Так, в рамках нацпроекта "Здравоохранение" хуже всего, судя по данным Минфина, идет исполнение федеральных проектов "Развитие детского здравоохранения", "Создание единого цифрового контура", "Обеспечение медицинских организаций квалифицированными кадрами", "Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями": по ним освоено соответственно лишь около 23, 23, 26 и 34%.

А использовались бюджетные ассигнования Резервного фонда правительства для трансфертов на выплаты медицинским и иным работникам, на оплату листов временной нетрудоспособности, на выплаты ежемесячных пособий на детей, для финансирования строительства и реконструкции автомобильных дорог и т.д.

Напомним, как ранее сообщал глава Минфина Антон Силуанов, в бюджете-2021 устанавливался объем Резервного фонда правительства на уровне 107 млрд руб. Но этого было явно мало в условиях вызванного пандемией кризиса, на что указывал, в частности, глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров.

Однако, по словам Силуанова, даже за пандемийный год кабмину все же удалось "дополнительно накопить" 400-450 млрд руб., которые затем были направлены в Резервный фонд правительства. "Есть норма: если мы не исполняем обязательства и они не являются целевыми и обусловленными специальным законодательством, все это зачисляется в Резервный фонд", - пояснял министр.

При этом, судя по отчетам аудиторов, в целом за 2020 год через Резервный фонд правительства успело пройти около 4 трлн руб. Так, по состоянию на 1 января 2021-го в сводную роспись на 2020 год были внесены изменения, предусматривающие увеличение объема бюджетных ассигнований Резервного фонда правительства почти на 4,5 трлн руб. и уменьшение примерно на 4 трлн руб. Для сравнения: судя по материалам СП, за 2018 и 2019 годы через Резервный фонд правительства "перекачивалось" на различные форс-мажорные нужды по несколько сотен миллиардов рублей.

В 2020 году в фонд тоже шли как неиспользованные вовремя остатки и ассигнования, так и, например, средства, полученные от продажи обыкновенных акций Сбербанка. Тратились деньги прежде всего на преодоление последствий пандемии. Причем в Бюджетном кодексе прописано, что предельный размер Резервного фонда правительства не может быть больше 3% утвержденного общего объема расходов. Но по факту финансовые власти дали себе возможность превышать этот лимит.

В итоге, как можно судить, ситуация такова, что сначала в течение года текущие бюджетные траты притормаживаются. По разным причинам - будь то неэффективность, неоперативность или негласное стремление побольше сэкономить. А затем эти неизрасходованные средства направляются в специальный Резервный фонд, откуда почти сразу экстренно перераспределяются на решение возникающих неожиданных проблем. И чем чаще случаются форс-мажоры, чем масштабнее неожиданные проблемы - тем больше средств нужно таким образом перераспределить.

"Резервный фонд правительства (до 3% общих расходов) существовал всегда и направлялся на непредвиденные нужды. Чаще всего под этим имелись в виду чрезвычайные ситуации и траты, которые на момент внесения в Госдуму законопроекта о бюджете не могли быть оперативно детализированы правительством, - говорит заведующий лабораторией исследований бюджетной политики РАНХиГС Илья Соколов. - Наращивание подобного резервного фонда уместно скорее в кризисные периоды, когда высока доля неопределенности".

"Этот фонд создан для того, чтобы максимально оперативно использовать средства без длительных расчетов эффективности и согласований между министерствами, - отметил первый вице-президент "Опоры России" Павел Сигал. - Ведь как происходит формирование бюджета на каждый год? Ведутся расчеты, учитываются разные инициативы, ведомства дают обоснования".

"Фонд правительства нужен для решения экстренных задач, траты на которые не предусмотрены в бюджете. Вносить статью расходов в бюджет - это долгий процесс, но иногда нужны деньги на экстренные траты, - пояснил руководитель департамента компании "Универ Капитал" Андрей Верников. - Это удобный способ реагирования на форс-мажоры, а они неизбежно будут возникать в текущей ситуации. Объективно в текущей ситуации будут образовываться неиспользованные остатки федерального бюджета, и переложить их в карман правительства - не самая плохая идея".

"Резервный фонд правительства формируется в составе федерального бюджета, его средства расходуются как планово, так и в экстремальных ситуациях техногенного и иного характера, более маневренно, без внесения изменений в раздел "Расходы федерального бюджета", - резюмировала профессор Института государственной службы и управления РАНХиГС Людмила Пронина. - В последнем случае он используется в качестве палочки-выручалочки".

В условиях неопределенности, продолжительной негативной эпидемиологической и санкционной ситуации использование средств фонда приобретает все более постоянный характер, добавила экономист. Наблюдается усиление роли Резервного фонда правительства как позитивного фактора, влияющего не только на преодоление экстремальных ситуаций, но и на решение социально-экономических задач, уточнила Пронина.

С одной стороны, возможность делать экстренные финансовые инъекции в условиях кризиса, когда счет идет, без преувеличения, на дни, - это позитивный момент. Но с другой - сама эффективность бюджетной политики, расходования средств вызывает все же вопросы. Ведь получается, что механизмы пробуксовывают, конструкция слишком громоздкая, деньги тратятся неэффективно либо в принципе не тратятся, и постоянно приходится включать режим ручного управления.

А ведь, как можно предположить, некоторых форс-мажоров - аварий, подтоплений, пожаров, коллапсов системы здравоохранения и т.д. - можно было бы избежать или хотя бы можно было бы надеяться, что они не стали бы столь разрушительными, если бы бюджетные средства с самого начала расходовались эффективно в рамках "бюджетной рутины".

"Использование Резервного фонда правительства как механизма финансирования экстренных расходов вполне логично. Основной вопрос здесь связан с целесообразностью более равномерного финансирования запланированных в бюджете расходов в течение года, чтобы не допускать их систематического недофинансирования к концу года, в результате чего средства уже не могут использоваться по целевому назначению", - говорит руководитель отдела компании "Финам" Ольга Беленькая.

Доцент РЭУ им. Плеханова Алла Чалова добавила, что в 2021 году уже встает вопрос: стоит ли тратить большие дополнительные средства фонда на те госпрограммы, по которым и так имеются значительные объемы не использованных в прошлом финансовом году средств.